[12] 《修订征求意见稿》将高速公路收费明确为政府收费，按照上述观点就是征收性质，应当属于法律保留事项的范围。
[17]李树林：《推进国家治理体系与治理能力现代》，《内蒙古日报》2012年12月20日，第11版。[4] 体现公共理性和责任感的公共精神需要引领和培育，特别是在我国政府主导型改革模式之下，政府在整个社会治理网络中承担了同辈中的长者角色，其至少要在两方面为促进食品安全领域的公共精神建设提供支持：其一，提供治理的基本原则，保证不同治理机制和规制的兼容性，促使各方认识到相互之间的功能联系和依存关系，促进各参与主体在目标、空间、时间、行动和结果的相对协调。
[21]参见金自宁：《风险决定的理性探求——PX事件的启示》，《当代法学》2014年第6期，第20页。[20]戚建刚：《食品危害的多重属性与风险评估制度的重构》，《当代法学》2012年第2期，第53页。2008年三鹿奶粉事件引发的中国奶制品信任危机就体现了政府危机意识淡薄和行动反应迟缓。三、科学决策：实现决策过程的开放和民主 政府的各项决策能否得到有效贯彻很大程度上取决于决策本身是否科学可行，因此，科学决策环节在政府治理机制中占有重要地位。四、制度创新：增强制度的执行力 实现良好治理没有一劳永逸的模式或制度，需要政府具备根据社会环境和食品安全情势不断变化的适应能力和创新能力，革除传统弊病，采用新型规制手段，不断将传统与现代相融合。
首先，食品安全危机的突发性和紧迫性决定了政府必须具有较强的应变能力。例如在2008年三鹿奶粉事件中，当地政府早在8月初已获知三鹿奶粉中含有三聚氰胺，并低调介入了事件的处理，但是却迟迟未能将此信息公布，直至9月9日事件全面爆发。在此基础上各地方政府建立了以多数决、产权置换、自主改造以及土地出让金收益激励等四机制为主的更新模式。
城中村整治改造范围内的原有合法产权房屋，被拆迁人可以选择复建产权置换、货币补偿，或者二者相结合的补偿安置方式。产权置换即土地及其地上建筑物的等价交换，主要由城市更新区内土地或建筑物权利人提供未来更新区内土地或建筑物进行权利交换。与此同时，专门制定《城市更新法》，系统性规范城市更新活动，做到城市更新有法可依。如《深圳市城市更新办法》，通观全文并无针对更新区域内的外来务工人员、低收入租房人群等弱势群体权利的保障条款，但是其第三十条至第三十四等条款则明确规定了业主和开发商等相关权利人的权利行使与权利保障程序。
上述研究分别就公共利益、强迫迁离、更新项目、征税权转让等具体问题展开论述。有鉴于此，建立并完善城市更新相关立法，已成为当前我国新型城市化进程中亟待解决的问题。
⑵制度缺少整体性、长期性与全局性规划，致使当前各地城市更新工作仍停留在能产生较大经济收益的个别更新阶段，而非基于长期性及全局性政策考虑的整体利益更新。当政府无法以公共利益代表之身份介入分配或控制超额利润时，参与自主改造的开发商的逐利本性，极易驱使其将本应由公众共享的城市更新成果转化为开发商利润。其二，城市更新地方政府规章及规范性文件等制度中大量的协议出让，补缴土地出让金等规定，可说是对我国现行土地管理制度的突破。在程序上囊括更新区域划定、启动条件设定、申请、批准、规划和容积率调整、土地征收或征用、土地开发、建造等若干环节。
2008年国务院《关于促进节约集约用地的通知》发布后，地方开始探索城市更新的法制化。是故，在学习和借鉴国际城市发展经验，总结当前各地方城市更新立法和规范性文件体系基础上，应当科学地确定城市更新立法目标，明确立法原则，以有效地指导城市更新具体实践的深入，构建实体与程序并重的城市更新法律制度体系，为我国城市化及城市可持续发展奠定稳固的基石。与此同时，对于根据程序确认为基于公共利益需求的城市更新，也应纠正现有多数决机制对于少数人保护的不足，对于不同意城市更新改造的少数反对者，完善异议申诉制度，通过公权力介入，以对异议者权利提供公平合理的保护。在社会资本主导下，弱势群体在城市更新进程中，其居住权益存在被漠视风险，无可避免将会因城市更新而利益受损。
居住权保障 一、源起与现实 就现代化的角度而言，城市更新作为概念，其提出系出于应对社会经济发展过程中大城市如伦敦等，因为社会经济转型而面临的城市衰落、发展失序等社会危机[1]。是故，本文试就当前我国城市更新的法律依据、立法实践及完善，提供可资借鉴之研究。
村集体经济组织收回土地后，再将土地交由政府公开出让或者自主选择合作开发，按比例分配土地出让金或者开发利润。[12]朱海波：《论中国行政决策程序中公众参与的理论脉络、宪法基础及立法原则》，载《甘肃行政学院学报》2013年第2期。
三、我国现行城市更新制度的主要法律问题 我国现行各地方城市更新制度无疑对城市更新的推进发挥了积极作用。在上述规范性文件和地方政府规章所建立的框架下，在具体操作环节中，还存在补办土地征收手续，补办供地手续，补办农业用地转建设用地手续，土地出让收益分成激励方面的特殊规定。城中村改造经村集体经济组织90％以上成员同意即可生效。在未来进一步立法中，应明确具体的公共利益认定程序，完善城市更新公共利益认定及审查机制，在维护个人合法利益的同时最大限度促进公共利益。采用公开征求意见、座谈会、听证会、调查问卷等公众参与形式，听取公众意见。⑶加强城市更新中弱势群体的居住权保障。
对不签订拆迁补偿协议、不执行拆迁方案的，由村集体经济组织提起诉讼，诉请异议村民限期搬迁。城市更新中实行以产权置换为主的更新补偿意义，在于一定程度上改变了先补偿，后拆迁的征收补偿模式，实现了补偿与更新同步推进，解决了传统征收模式中政府先期大量投入的财政压力问题，并在融资模式上以未来的产权置换条件作为引入开发商的前提，由开发商对更新前存在的土地及地上建筑物权利关系清查及评定，进行更新前后的产权置换。
因此，在城市更新立法中，宜将公共利益明确为城市更新的基本原则，明确政府应当通过城市更新的推进而获得并维护公共利益。如日本以1969年的《都市再开发法》为基础，明确城市更新的内容和程序，并陆续制定了相关法规细则，又于2002年制定《都市再生特别措施法》，在内阁设立都市再生本部，建立了专责负责城市更新的机构。
集体建设用地可申请转为国有后由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发。⑵现有城市规划立法中关于公众参与的对象和范围规定不明。
保障公民的居住权益并实现居者有屋住，当系责任政府的应有功用。（3）就具体程序而言，作为约束公共决策行为的重要立法，当前各地方城市更新立法及规范性文件对更新程序中的公众参与这一环节，普遍保障不足。深圳市、珠海市则上升至政府规章层面，制定了地方政府规章。⑵加强无市场利润的旧城区更新。
公共利益与人民基本权利有关，政府无疑是公共利益的当然代表，有责任保障民众的基本权利，维持决策的合理性并体现公共利益。且就更新单元规划与现有控制性详细规划的关系而言，更新单元规划必须按照现有控规编制还是更新单元规划作为控规调整的依据，亦仍存有争议。
同时，国家作为土地管理者，可以凭借公共利益行使法律授予的权力。[13]朱海波：《地方政府重大行政决策程序立法及其完善》，载《广东社会科学》2013年第4期。
《世界人权宣言》《住宅人权宣言》和《经济、社会和文化权利国际公约》中都相应规定了保障公民居住权实现的国家义务，作为人权组成部分的居住权，成为公民的一项宪法性权利。⑴现行各地方城市更新立法及规范性文件中，作为法定程序的公众参与普遍缺位。
例如广州市，根据《关于加快推进三旧改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号），全市列入138条在册城中村，拟定对52条村全面改造。其后美国在不同年代就城市更新问题形成不同立法策略，大致经历了20世纪60—70年代的城市更新（Urban Renewal）、20世纪80年代的城市再发展（Urban Redevelopment）及之后的城市活化（Urban Revitalization）等，发展重点也由最初以住宅为重点的贫民窟为改造，深入推进到住宅之外的医院、学校、商业区、公园等公共环境建设，并在后期发展为希望借由城市住宅社区的重建提升市区的经济价值和商区竞争力。因此，城市更新本身应具有增进公共利益的实质效果。【中文关键字】城市更新。
另一方面，地方政府规章及规范性文件本身亦同样有滞后性及不周延性之虞，如在城市更新的目标定位、权利保障和程序规范等方面，其可能的滞后或空白亦有可能导致城市整体再发展的目标难以实现。通过有效的公众参与，避免城市更新决策的失误，实现决策科学化、民主化，从而扩大城市更新的合法性基础。
更新单元规划并不在法律规定的规划体系内，其与法定规划体系之间的关系和效力存在争议。其一，当前在城乡规划行政管理领域，城市更新多实行规划管理，如深圳、珠海等地在地方城市更新制度中引入了城市更新单元及单元规划概念。
城市更新作为观念肇始于20世纪30年代，而其立法则始于美国1949年的联邦住宅法案（Federal Housing Acts）。随后，福建、上海、郑州、武汉、沈阳等省市也开始三旧改造实践。